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透视三次大规模改革 企业医院为何必须找到“婆家”

原创 文/盛娇 2018-05-31 14:15:00 来源:中国网医疗频道

距离2018年底的时间期限仅剩7个月,母体企业为旗下企业医院寻找“好婆家”迫在眉睫。

“应交尽交、能交则交、不交必改”十二字,正成为此次剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的主旋律。

距离2018年底的时间期限仅剩7个月,2000余家企业医院只能作出最后的抉择。“从2019年起不得以任何方式向医疗机构提供补贴”意味着母体企业为旗下企业医院寻找“好婆家”迫在眉睫。

随着社会主义市场经济的逐步建立和完善,企业分离办社会职能已经成为建立现代企业制度、参与国际市场竞争的前提条件。而企业医院的出路一直是医疗卫生体制改革中不可回避的问题。

自上世纪90年代至今,企业医院先后经历三次大规模改革和改制。在国有企业分离办社会职能的大环境下,多数企业医院经历了艰难的岁月,有的消亡、有的发展得更加壮大,有的还在寻求生存的路上不断进行着探索。

第一次改革:为国有企业减负(1995年-2002年)

企业医院的出现与新中国成立初期实行的计划经济体制有着密切的联系,是我国医疗卫生发展进程中特定历史时期的产物,主要涉及煤炭、铁路、石油、石化、钢铁、电力、邮电、纺织、交通、建筑等行业的国有企业。

企业医院的主要性质是企业内部的一项福利事业,主要以保障企业内部职工健康、促进企业生产和发展为目的。企业医院制度在早期实行劳动医疗制度和公费医疗制度下,发挥了很大作用。但随着市场经济的发展,尤其是经过国有企业改革和医疗卫生体制改革,企业医院逐渐失去了原有的功能和优势,面临生存和发展的困境。

早在1995年,国家经贸委、国家教委、劳动部、财政部、卫生部出台《关于若干城市分离企业办社会职能分离富余人员的意见》,提出分离企业办社会职能,企业医院将与企业“母体”剥离,主要针对18个试点城市(包括:上海、天津、齐齐哈尔、哈尔滨、长春、沈阳、唐山、太原、青岛、淄博、常州、蚌埠、武汉、株洲、柳州、成都、重庆、宝鸡)的国有企业的医院推进主辅分离改革。随后,有关部门开始积极落实文件精神,提出分离改制意见,对不同企业医院进行分类指导。

此次改革的实际动力在于为国有企业减负。国有企业为建立现代企业制度,成为适应市场的法人实体和竞争主体,在进行公司制度改革的同时,开始逐步剥离原有的社会职能。医疗作为原有企业办社会的职能之一,也在剥离范围当中。

企业医院职工是医院重要的利益相关者,他们对改制的认识影响医院的改制进度和后续发展。有研究发现,对于医院改制,医院职工有四怕:怕失去工作岗位、怕主人翁地位失落、怕合法权益遭受损害、怕本单位失去发展后劲。

由于财政对医疗卫生投入的大规模增加、国有(控股)企业整体经营状况的好转及部分企业医院改制不成功,很多企业医院都有很强烈的意愿留在系统内、明确公立医院身份,两次改制成效均不明显。

第二次改革:社会办医突破口(2002年-2015年)

2002年启动的企业医院进一步改革,要一分为二来看。

一方面,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,特别是我国加入世界贸易组织,给国有企业带来巨大压力和挑战,为国有企业参与市场竞争创造平等条件的任务愈加紧迫。因此,不失时机地推进分离企业办社会职能工作,逐步将企业所办的普通中小学校、医院等公益型机构以及后勤服务等福利型机构与企业的生产经营主体相分离,切实减轻企业办社会的负担迫在眉睫。

但从数据上看,此次改制大潮下,只有不到1/3的企业医院进行了改制,大量的企业医院选择了观望。

一些企业医院生存困难,面临倒闭,医疗资源大量流失,医护人员人心不稳,工人和家属看病更难。随之而来的是,社会问题日渐突出,有的地方甚至出现集体上访、游行的情况。有关部门未向上级及时反映这些情况,导致企业医院处于“国家不管、地方不管、企业不管”的状况,随着情况越来越恶化,企业医院的转型、变革,已刻不容缓。

由于改制情况的混乱,使得部分医院陷入尴尬境地。

比如宝鸡石油机械厂医院,经过改制转变为营利性医院,因此无法成为医保定点医院,病源流失,已经面临破产的边缘。这种情况出现的原因在于,政府配套政策不完备,导致医院本身并不具备转变为营利性医疗机构的条件,在政策下来后进行了盲目的"一刀切",完全没有考虑到整体条件与需求。

太原市第七人民医院,原为太原市第十三冶金建设公司职工医院,改制后实行独立核算、面向市场、自负盈亏,企业不再投入,政府也未接管。医院为生存发展,寻求多方合作,但由于剥离不彻底,土地仍属企业所有,医院对土地无自主权,造成医用建房对外合作困难重重,二次改制很难进行,生存困难。

部分企业为求顺利、迅速实现辖下医院改制而采取了职工持股为主的股份制改造,也留下不少后遗症。职工人人都有股份,虽然在改制时矛盾比较少,但改制之后的日常管理会比较困难,难以形成统一决策,最终影响医院发展。当下,这些改制的企业医院普遍存在需要“二次改制”的问题。

另一方面,2009年新医改启动以来,企业医院改制逐步成为医疗卫生体制改革的重要内容。尤其是新医改坚持鼓励和引导社会资本办医,推动医疗资源优化配置、形成多元办医格局,企业医院改制也越来越成为实现这一目标的突破口。

清华大学医院管理研究院研究员曹健曾指出,此次企业医院改制与上一轮改革有着较大本质区别。具体来看,包括以下5点:

1. 提出改制的主管部门不同,上一轮为国有企业主管八部委(并没有卫生部门),而此次主导改革的为原国家卫计委;

2. 改制目的不同,上一轮的出发点是为国有企业减负,此次则是推进公立医院改革;

3. 大环境不同,当年国有企业普遍亏损、医院成为企业发展的包袱,而彼时投资医院产业异常火爆,医院俨然成为各路资本眼中的香饽饽;

4. 企业投资医院的动机不同,最初企业办医只是为了解决职工就医、属于福利性质,现在国有企业投资医院更多是从产业布局和培育新的经济增长点的角度考虑;

5. 国有企业改革导向不同,上一轮国有企业改革实施的是国有股减持,而此次是提倡发展混合所有制。

第三次改革:专业化管理(2015年-2018年)

在经济新常态下,国有企业和公立医院同时进入改革深水区,企业医院改革迫在眉睫。

原国家卫计委统计数据显示,2010年,全国医院共有20918家,其中企业医院7068家,约占总数的33.8%。以华润凤凰、北大医疗、中信医疗、复星医药为代表的四大巨头是频繁参与企业医院改制的主要资本方。

加快剥离国有企业办医院是深化国有企业改革的重要内容,2015年以来,中央层面曾多次下发文件,对剥离国企办医院做出时间和具体路径安排。

2015年8月,中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》,明确提出要采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式,剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构。

2016年3月,国务院印发《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》(国发〔2016〕19号),明确2016年出台剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构的政策措施,2017年年底前完成企业管理的市政设施、职工家属区的社区管理职能移交地方以及对企业办消防机构的分类处理工作,2018年年底前完成企业办医疗、教育机构的移交改制或集中管理工作。

2017年8月,国资委、中央编办、教育部、财政部、人社部和原国家卫计委等六部委联合制定文件《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》,重申19号文的改革目标和时间表:2018年底前完成企业办医疗、教育机构的移交改制或集中管理工作。

2018年3月,国资委、发改委、财政部再次下发《关于进一步推进国有企业独立工矿区剥离办社会职能有关事项的通知》,明确提出,大型独立工矿区企业办医疗机构应尽可能移交地方政府、专业化机构或企业管理,不具备市场竞争力的应予以撤并,从2019年起不得以任何方式向医疗机构提供补贴。

企业医院深化改革的路径不断明确,观望、选择的时间已经不多。在企业医院当前改革方式方面,主要包括移交、重组改制、资源整合、保留以及企业内部成立医疗集团等几种模式,各个母体企业和医疗机构,只能充分做好自身发展定位与规划,尽早布局,主动选择符合自身发展实际的改革方式。

2018年企业医院改制大限将至,那些裹挟而行的医院和个人,也都将面临命运的转折。

参考资料:

1.《浅析企业医院生存现状与改革发展趋势》(肖海峰)

2.《发展中的企业医院》(王甫群)

3.《金永成:企业医院危机四伏 呼吁政府顶层设计》

4.《企业医院怎么改?》(曹健)

5. 《40家医院改制勾勒三种模式》

6. 《公立医院改革过程中企业医院的改革之路》(涂晓晨)

7.  媒体公开报道

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